Evropska Komisija o funkcionisanju institucija i reformi javne uprave: Izbori protekli u fer atmosferi, neadekvatni uslovi za osobe s invaliditetom

Demokratija 

Crna Gora je patila od duboke polarizacije i podjela, što se manifestovalo u napetim konfrontacionim pozicijama između političara koji nisu voljni da okončaju politički ćorsokak, čak su spremni i da eskaliraju kratkoročnu partijsku ustavnu krizu. To je dovelo do blokade političkog sistema. 

Političkom situacijom je dominirala prelazna vlada kojoj je nedostajao neophodan politički legitimitet i parlament koji nije mogao da okupi konzistentnu većinu za sprovođenje reformi. Nepostojanje funkcionalnog Ustavnog suda dovelo je do neizvjesnosti i pravnog neslaganja.

Održani su predsjednički i parlamentarni izbori, kao i lokalni izbori u 14 opština. Izborna posmatračka misija Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS/ODIHR) pratila je predsjedničke i parlamentarne izbore. Ove misije su ocijenile izbore kao mirne i konkurentne, uprkos proceduralnim nedostacima.

Mandat skupštinskog odbora za sveobuhvatnu izbornu reformu nije dao opipljive rezultate. Bojkot velikog dijela parlamenta dodatno je uticao na njegov rad. 

Izbori 

Održani su lokalni izbori u 14 opština (oktobar 2022), predsjednički (mart/april 2023) i parlamentarni izbori (jun 2023). Misije za posmatranje izbora OEBS/KDILJP su pratile predsjedničke i parlamentarne izbore i ocijenile ih kao mirne i konkurentne, uprkos nekim proceduralnim nedostacima. Mandat parlamentarnog Odbora za sveobuhvatnu izbornu reformu istekao je u julu 2022. bez opipljivih rezultata. Pravni okvir i dalje zahtijeva sveobuhvatnu reformu i harmonizaciju izbornog zakonodavstva, ograničenja biračkih prava i prava kandidovanja, transparentnost, mehanizme rješavanja sporova i nadzor finansiranja kampanje i medija. Ova, zajedno sa drugim pitanjima, ostaju neriješena. 

Odsustvo funkcionalnog Ustavnog suda uticalo je na izborne procese. Konstituisanje novog parlamenta i nove vlade obavljeno je krajem oktobra 2023. 

Parlament 

Mandat parlamentarnog Odbora za sveobuhvatnu izbornu reformu istekao je 31. jula 2022. Nije postignut napredak u praćenju preporuka OEBS/KDILJP, a na čekanju su i ključna pitanja koja se tiču reforme izbornog zakonodavstva, biračkog spiska, finansiranja političkih subjekata i izbornih kampanja, matičnih knjiga, etičkog kodeksa izborne kampanje i prijedloga za jačanje profesionalizma i transparentnosti rada Državne izborne komisije (DIK) i Agencije za sprječavanje korupcije (ACA). U nedostatku sveobuhvatne reforme, DIK je izvršio poboljšanja u oblastima iz svoje isključive nadležnosti i povećao ukupnu transparentnost svog rada. Međutim, politizacija DIK-a ga sprečava da obavlja svoju ulogu nezavisnog organa za sprovođenje izbora. Posebno uoči prvog kruga predsjedničkih izbora, DIK je donio pravno upitne odluke koje su predvodili njeni politički imenovani članovi. 

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda je 20. juna 2023. izdao saopštenje u kojem podržava pritužbu Saveza slijepih Crne Gore da većina opštinskih izbornih komisija ne garantuje jednak, tajan i dostojanstven proces glasanja za osobe s invaliditetom, iako je DIK u martu 2022. revidirao relevantna podzakonska akta i u skladu sa tim ih uputio svim opštinskim izbornim komisijama (OIK). 

Predsjednički izbori održani su u dva kruga, 19. marta 2023. i 2. aprila 2023. Osnovno državno tužilaštvo u Podgorici istražuje krivične prijave više desetina građana da su njihovi potpisi podrške predsjedničkim kandidatima falsifikovani. Nakon prvog i drugog kruga glasanja nije bilo pritužbi. 

Žene su bile nedovoljno zastupljene u izbornoj administraciji. OEBS/ODIHR je rasporedio međunarodnu misiju za posmatranje izbora (IEOM) uključujući posmatrače iz Parlamentarne skupštine Savjeta Evrope (PSSE) i iz Evropskog parlamenta. Za drugi krug, OEBS/ODIHR nije poslao nijednog kratkoročnog posmatrača. Dvije lokalne nevladine organizacije rasporedile su posmatrače na skoro svim biračkim mjestima širom zemlje. Prema preliminarnim zaključcima OSCE/ODIHR-a, oba kruga su bila mirna i konkurentna i poštovala se sloboda okupljanja i izražavanja. Međutim, većina dugogodišnjih preporuka OEBS/ODIHR u vezi sa potrebom za sveobuhvatnom reformom i harmonizacijom izbornog zakonodavstva, ograničenja glasačkih i kandidatskih prava, transparentnosti, mehanizama rješavanja sporova i nadzora finansiranja kampanja političkih partija i medija i dalje su na snazi. Pravnom okviru nedostaje dovoljna regulativa, na primjer: o osnovama za poništavanje izbornih rezultata od strane suda, procedurama za tabelarni prikaz rezultata i drugom krugu predsjedničkih izbora.

DIK je primijenio privremena rješenja, rješavajući 12 zakonodavnih praznina, i sveukupno, proces je na odgovarajući način vođen. Medijski pejzaž bio je polarizovan po političkim linijama i mediji su ostali veoma ranjivi na unutrašnje i spoljašnje uticaje korporativnih i političkih interesa. 

Predsjednik Đukanović je 17. marta 2023, dan nakon raspuštanja Skupštine, raspisao vanredne parlamentarne izbore za 11. jun 2023. Ustavni sud je 27. juna 2023. jednoglasno stavio van snage izmene i dopune Zakona o predsjedniku iz decembra 2022, koji su preduslov za raspuštanje parlamenta. Ministarstvo unutrašnjih poslova je sa zakašnjenjem objavilo birački spisak sa 543.599 građana. 

Parlamentarni izbori u junu 2023. bili su konkurentni i dobro sprovedeni, uprkos tome što su se odvijali u pozadini dugotrajne institucionalne i ustavne krize. 

Formiranje nove vlade obavljeno je 31. oktobra 2023. Važno je da je nova vlada sposobna i posvećena napredovanju reformi u vezi sa EU. 

Posmatračka misija OEBS/ODIHR-a na parlamentarnim izborima odvijala se u sličnim okolnostima kao i misija za posmatranje predsjedničkih izbora. Dvije lokalne nevladine organizacije rasporedile su posmatrače na većinu biračkih mjesta širom zemlje. Prvi put su posmatrači Saveza slijepih sistematski pratili pristupačnost i glasački materijal za osobe s invaliditetom na 505 biračkih mjesta. Njihovi nalazi su bili da većina OIK-a nije obezbijedila odgovarajuću pristupačnost osobama s invaliditetom. Preliminarni zaključci međunarodne izborne posmatračke misije bili su slični onima koji su objavljeni nakon predsjedničkih izbora.

Uključenost žena u politički život i dalje je niska. U novom sazivu parlamenta biće samo 17 žena (21 odsto) što je najmanji procenat od uvođenja sistema kvota, po kojem jedna četvrtina biračkih lista mora biti rezervisana za predstavnike manje zastupljenog pola.

Nakon junskih parlamentarnih izbora, 27. jula 2023, nova Skupština je održala prvu sjednicu i verifikovala mandate novih poslanika. Novi predsjednik Skupštine izglasan je 30. oktobra 2023. Što se tiče zakonodavne uloge Skupštine, zbog bojkota većina zakona je usvojena prostom većinom (41), a većina poslanika opozicije nije učestvovala u raspravi. 

Parlament je u više navrata tražio izmjene sistemskih zakona putem administrativnih procedura i bez širih konsultacija. Parlament je, u raznim prilikama, usvajao zakone koji su bili u suprotnosti sa preporukama Evropske komisije i/ili Venecijanske komisije. 

Crna Gora nije usvojila neke važne zakone, kao što su Zakon o Vladi i Zakon o Skupštini, koji su potrebni za unaprjeđenje opšte uprave. Komunikacija između parlamenta i izvršne vlasti, kao i sa nezavisnim institucijama, bila je izazovna. Vlada je u nekim slučajevima propustila da da svoje mišljenje o zakonodavnim inicijativama koje su podnijeli poslanici. 

Posebno relevantan slučaj – zbog svog fiskalnog uticaja – bio je Nacrt zakona o obeštećenju bivših korisnica naknada za majke sa troje i više djece. Mišljenja o glavnim zakonskim predlozima usvojena su bez rasprave, a prije svega od strane Odbora za ekonomiju, finansije i budžet. Nedostajala je parlamentarna aktivnost po pitanju pristupanja EU ili koordinacije sa nadležnim ministarstvima. Odbor za evropske integracije održao je posljednju sjednicu u julu 2022.

Nadzorna funkcija Parlamenta bila je ograničena. Poslovnikom je predviđeno da se premijerski sat održava jednom mjesečno. Međutim, u izvještajnom periodu održane su samo dvije takve sjednice. 

Skupštinski odbori održali su 27 konsultativnih i devet kontrolnih saslušanja. U okviru svojih nadzornih aktivnosti, odbori su razmatrali brojne izvještaje koje su nezavisni organi podnosili Skupštini u skladu sa zakonom. Ne postoji jedinstvena praksa niti pristup vođenju skupštinskih saslušanja ili razmatranju izvještaja i predloga zakona. 

Skupština je nastavila rad na promovisanju principa otvorenosti i transparentnosti. Javnost je podnijela 37 zahtjeva za slobodan pristup informacijama na koje je Skupština odgovorila. U Skupštinu je primljeno 99 podnesaka građana i 15 e-peticija. Od ovih e-peticija, jedna je rezultirala konsultativnim saslušanjem pred Odborom za zdravstvo, rad i socijalno staranje.

Skupština je na svom sajtu uvela funkcije pristupačnosti, prilagođavajući sadržaj osobama s oštećenim vidom.

U saradnji sa Evropskim Parlamentom, u novembru 2022, Parlament je organizovao drugu Skupštinu građana kako bi poboljšao učešće javnosti u procesu donošenja odluka. Parlament je organizovao i Simulaciju parlamenta za srednjoškolce, kao i sjednicu Omladinskog parlamenta. U izvještajnom periodu Odboru za ljudska prava i slobode nije dostavljen nijedan izvještaj o kršenju Etičkog kodeksa. Skupština je nastavila da dalje jača kontrolno-nadzorne funkcije i kapacitet službe za usklađivanje zakona. Na prijedlog Upravnog odbora i na zahtjev Specijalnog državnog tužilaštva, Skupština je u aprilu 2023. donijela odluku da se protiv pet opozicionih poslanika dozvoli pokretanje krivičnog postupka zbog navodne zloupotrebe službenog položaja. Skupštinski međupartijski Ženski klub nastavio je svoju aktivnu ulogu.

S engleskog prevela: Marina Vujačić 

Izvor: Izvještaj Evropske komisije za Crnu Goru (Englesko izdanje)